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案 号 45284
案 由 关于加强在国家建设项目中项目业主对工程造价管控的建议
提出人 民建遵义市委
详 细 内 容
  在国家建设项目的管理建设过程中,项目业主对工程造价的管控是一项重要内容,直接关系到工程建设成本的控制,关系到财政资金的安全和效益。通过近年来对政府投资项目建设的审计发现,项目业主对工程造价的管控还存在以下问题:
  一是项目业主对项目管理工作薄弱,资料整理不齐,特别是隐蔽工程取证不充分,也未指定专人负责整理项目实施过程资料;
  二是签证审核把关不严,对施工单位报送签证的内容、数量未结合现场进行审核,为施工单位弄虚作假,以少报多提供了机会;
  三是项目业主的主体责任落实不够,有的是不懂,有的没有责任心,未认真执行相关制度,未及时办理影响工程造价的变更程序。
  针对以上问题,提出如下建议:
  一是在国家建设项目中,项目业主应以高度的责任心对建设项目全过程负责,除关注工程质量、进度、资金管理和生产安全外,还应注重工程造价的跟踪监督,选好项目监理,加强对监理的管理,发挥监理在工程量、价上的审核监督作用;
  二是应派专人到项目现场进行跟踪管理,人员要相对固定,并具备一定的工程管理知识,同时住建局等相关行业主管部门应加大对现场管理人员的培训和指导;
  三是应加强现场签证和隐蔽工程的审核,完善签证制度,严格变更程序,对重大变更事项及时组织相关单位和专家论证,上报相应层级的人民政府批准后实施,并补齐相关佐证资料;
  四是严格责任追究,对涉及虚假签证或因责任心不强造成工程造价虚高,导致财政资金损失浪费的单位和个人,加大责任追究力度,涉嫌犯罪的移送司法机关处理。
  
答 复
民建遵义市委:
你委提出的关于《加强在国家建设项目中项目业主对工程造价管控的建议》的提案收悉。感谢你们对我市项目投资管理工作的关心和支持,你委提出的政府投资项目中各项目业主对项目管理工作薄弱,资料整理不齐,隐蔽工程取证不充分,未指定专人负责整理项目实施过程资料;签证审核把关不严,对施工单位报送签证的内容、数量未结合现场进行审核;主体责任落实不够,未及时严格履行变更程序和执行相关制度等问题在一些项目建设中确实存在。现就提案提出的有关问题答复如下:
一、存在此类情况的原因
(一)政府投资项目从发起到建成交付使用中项目业主存在不同角色的转换。
项目全过程管理主要分为三个阶段,分别从决策、实施、建成管理来划分。三个阶段中项目管理者会存在不同主体。
第一阶段:项目决策阶段。从项目的发起到项目取得立项审批,立项审批的标志是以投资主管部门出具的可行性研究报告批复,在这个阶段项目管理者主要完成的工作是取得规划、国土、环保、立项批复等文件,因此本阶段的项目管理工作由各职能部门承担。
第二阶段:项目实施阶段。从项目立项至项目建成(有试运营阶段的含试运营阶段),项目竣工验收合格交付管理运营方使用为标志。本阶段主要完成工作是完成项目招标工作,完成项目初步设计、技术施工图设计、施工图设计,取得正式的土地、规划文件,取得项目开工许可证,项目质量监督备案,项目施工期项目四方(建设方、监理方、勘察设计方、施工方)管理,项目隐蔽性验收、阶段验收、专项验收、竣(交)工验收等工作。在本阶段中由于工作量大,目前主要采取两种方式建设。一种是由项目发起单位(即各行业行政主管部门)组建一个临时性的项目管理部对项目进行建设管理,如学校、医院等项目。一种是采取由市,县(市、区)政府组建的平台公司进行建设管理,如已建的万里路立交改造,在建的遵龙大道、长大立交改造等项目。
第三阶段:项目运营阶段。从项目交付使用至项目停用。一般按照谁使用谁负责运营维修管理。
(二)项目全过程管理多主体建设存在项目延续性差。
目前我市采取不同阶段由不同主体实施的项目,大多数一般是由行政行业主管部门提出项目建设,直至项目实现开工阶段才交由市、县级平台公司具体实施,就易出现资料整理不齐,移交资料遗漏多,各阶段的管理人员各自负责所经办文件,未有人负责整理项目实施过程资料,项目实施出现了实施主体变换也容易出现项目业主的主体责任落实不够,互相推诿扯皮,如遵义市特殊教育学校迁建项目。
(三)项目全过程建设管理单一主体存在职责功能多样化,超行政行业主管部门职责范围多。
特别是除水利、交通、住建行政行业部门以外的行业主管部门,由于涉及建设工程项目少,项目管理水平上存在积累不足。在项目全过程三个阶段中该主体既要熟悉职能行业规划和建设需求,又要能规范建设管理项目实施中的签证、验收、变更等非职能行业规范,还要能规范项目建成后项目运营管理。大多数项目业主为推进工作均成立了建设指挥部,建设指挥部只有工作职能缺没有后勤保障,因此组建建设指挥部时选取参与建设管理工作的人员为必然行业主管部门工作人员,一些行业主管部门历来项目较少,对工程建设方面知识比较欠缺,加之指挥部机构是一个临时机构,后期因项目建设过程中出现把关、签证等问题,问责程序时可能指挥部已撤销,易导致参加建设管理人员责任心不强,因而出现你委提出的签证审核把关不严,对施工单位报送签证的内容、数量未结合现场进行审核等现象。
(四)项目全过程管理节点移交工作开展混乱。
一是一些在项目实施阶段实施主体由行业主管部门转由平台公司时,没有严格进行资料交接手续,出现了项目管理资料混乱。在项目建成后开展工程结算、工程审计、财务决算等工作时发现项目管理资料不齐,一些项目管理环节文件缺失。导致项目收尾工作开展缓慢,项目管理资料归档整理性差。
二是一些项目实施单位既是建设管理单位又是项目接收管理单位,导致项目业主开展项目建成交接工作不积极,项目管理中一些建设遗留问题长期得不到处理,项目扫尾工作开展拖延致项目验收不及时不开展、资料收集就不完善,给项目后期建设归档埋下查无实证隐患。
三是项目接收一般是按照谁使用谁负责运营维修管理。由于政府投资项目属于基础性、无偿性、无收益或收益水平低的项目,一些项目在后期运营中需支出维修费用由于既没有项目直接收益也未纳入对应层级财政预算经费,导致项目接收单位不愿意接管,项目实施单位建成后就甩手,项目竣工验收工作一拖再拖,加之参与建设的人员轮岗、升迁时项目资料几经转移交,容易流失,验收时无法验证合格。如“五小”工程,使用单位为村级集体,建设单位为县级水务部门。
二、把好政府投资项目关开展的工作措施
(一)从严把好政府投资项目建设方案、工程造价关,从源头做起。
一是严格把好项目立项投资估算、初设概算审批程序和咨询审查质量关。按照《国务院关于投资体制改革的决定》、《贵州省政府投资项目初步设计审批办法》、《遵义市政府投资项目管理暂新办法》等法律法规,对政府投资项目严格实行项目审查专家咨询集体决策制和委托咨询单位咨询审查等条文的规定,从严要求项目业主执行主体责任、执行工程造价按不同深度阶段执行相应定额、计价标准。既要按照不同项目性质根据行业规定要求项目编制单位不漏项、不重复,按照估算、概算编制深度要求、工程定额、《贵州省建设工程造价信息》公布的价格水平进行测算项目总投资,也要做到不盲目加大投资也不任意裁剪项目投资。
二是严格把好工程招标方式的核准关。按照《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国招标投标实施条列》、《贵州省招标投标条例》规定核准项目招标方案,从源头上择优选取项目勘察设计、监理、施工承建单位。具体实施过程中市公共交易中心、各行业行政管理部门按照职能职责对项目招标投标进行监督。
(二)从严把好事中监督关,加大项目稽察、质量监督,将结果运用到后续项目管理。
一是投资主管部门依据《遵义市政府投资项目管理暂行办法》及相关制度重点对政府投资占主导地位的投资项目开展检查、稽察工作。投资主管部门按计划每年组织相关部门对政府投资项目计划执行情况进行检查。以稽察专报、督促通报形式予以报送相关单位,对检查、稽察中发现的参建单位的问题由相应行政主管部门、资质管理部门存档备查。将检查、稽察结果运用到对项目参建各方的资质年审、信用档案中去,并在市公共资源交易中心招标投标时作为评标扣分因素事项处理,以达到警示作用。同时将检查、稽察结果运用到项目资金申报、财政预算建议安排工作中,督促项目业主增强责任心,做好工程施工、设计变更、造价管控工作。
二是各行业主管部门切实做好工程质量监督工作。按照《建设工程质量管理条例》规定项目施工图设计文件审查通过后方可用于项目施工,项目在开工前必须在工程质量监督部门办理工程质量监督手续,方可领取施工许可证或开工报告,对所有在建工程纳入住建、交通、水利等质监部门的质量监督范围,及时发现工程质量隐患、工程变更等问题要求业主按程序进行整顿、执行变更程序报批。
三是积极开展了政府投资项目预算、决算管理工作,近年来尤其加强了重点工程全程跟踪审计工作,对重点项目实行事前、事中、事后管理。
(三)从严把好政府投资项目中参建各方监督管理关,以监督促各参建主体落实主体责任。
目前,全市住建系统认真落实住建部工程质量治理两年行动,有效落实监理责任,推进我市建筑市场发展,从支持骨干监理企业参与竞争、支持企业自主创新、提供政策扶持、优化制度保障等多方面,大力推动让建筑业监理骨干企业成为建筑市场发展的排头兵;对未履行责任的监理企业,通过约谈、媒体曝光、作不良行为记录、限制投标等多种方式进行处罚、截止目前,我市已经限制了六家监理企业在我市参加工程项目投标活动。下一步,市住建局还将加大工作力度,积极鼓励和加大对监理人员开展造价理论培训,加强对监理企业履行法律法规、监理规范和监理合同等情况的监督。同时,我局将严格按照《建设工程质量监督管理条例》相关要求,进一步加强对建设工程在履行基本建设程序,执行有关建设工程质量法律法规和强制性标准方面的具体情况的监督检查,确保工程质量合格达标。
(四)加大宣传教育活动,提高建设主体单位的工程管理水平
2014年10月以来,市住建局与贵州省建设教育协会联合组织举办了多次全市建设企业、事业单位专业继续教育培训工作,累计培训建筑企业管理人员951人次,市住建局还将继续加大从业人员培训,保障我市建筑市场健康持续发展。

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