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关于盘活低效用地,促进经济发展的建议
案 号 53190
案 由 关于盘活低效用地,促进经济发展的建议
类 别 经济建设
提出人 农工党遵义市委
主要内容:
土地非农化为城市发展提供了载体,对加快经济的快速发展起到了重要支撑作用。目前我市城镇用地需求仍呈高位增长态势,土地资源瓶颈使得以增量扩张为主的土地利用方式不可持续,为了实现保耕地、保增长的目标,必须提高城镇存量建设用地低效用地的利用效率,推进低效用地再开发成了必然选择。
造成我市低效用地的原因,一是因历史原因,我市部分县(区、市)的老城区原有老、旧住宅小区较多,导致棚户区较多、面积较大;在城镇化过程中,因城市规划原因,产生了一定数量的城中村;同时城乡结合部区域村民自建房较多;纵向空间利用不足,商业用地建设密度小,建筑容积率低,土地总体利用强度低,不利于城市建设用地的集约利用;二是遵义市作为国家“三线”支援建设重点建设城市,有多处061基地生产企业,因国家对“三线”企业产业结构调整,导致多处061基地生产企业停产、闲置,处于废弃或半废弃状态。三是随着时代发展的需求,国家在不断的进行机构改革及重组,原地方上的烟办、供销社、粮管所等的行政办公用地及仓储用地处于废弃闲置状态,因建筑陈旧无法再使用。四是为优化教育资源配置,近一步促进教育公平,国家对农村教育资源落后,教育设施配套水平低,空间分布散乱的学校进行了合并重组,目前大量的农村教育用地处于闲置、废弃状态,因建设年代久远,建筑陈旧,大部分建筑已无法达到再利用的需求。五是因城镇规划、城市工业发展空间调整以及部分招商引资项目未落实到位,导致部分已经报批的国有存量建设用地没有具体项目落地,目前仍处于批而未用或闲置状态。
对盘活我市低效用地的思考与建议
(一)坚持走城市内部挖潜增效和外延适度扩张相结合的道路
一方面针对城区的生活、经济、生态效益偏低的问题,通过实施旧城改造和退二进三,充分挖掘城市存量土地、低度利用土地的潜力,提高城区土地利用集约度。另一方面对新增建设用地可以通过科学规划、项目用地控制制度等方式,提高新增建设用地的利用水平,避免重复建设,减少城市化过程中不必要的耕地浪费,达到外延适度扩张和经济建设稳步发展的协调统一。
(二)积极推进城市用地置换,优化用地空间布局
城市用地置换是指合理地对城市各种不同性质用地进行功能配置的转换,从而提高城市土地利用效率,优化用地空间布局。城市用地置换主要是针对存量用地而言的,城市区域的各个地块都有其自身的区位优势,只有按照城市区域进行合理布局,优地优用,才能充分发挥土地的潜力。土地置换中,应充分借助级差地租这一经济杠杆,结合城市建设及产业结构调整和国企改革,积极推进城市用地置换,最终实现集约用地和高效用地的目标。
(三)加强规划的约束效力
根据市域经济和人口增长的科学预测,确定不同区域相应的用地数量和不同的开发时序。避免由分散发展到连片的低效率土地利用模式,应确定核心区域,并以此为中心,使得区域内的人口、资金等资源向核心区域集聚,形成向心型的集聚效应。
(四)健全旧城改造机制,优化提升旧城功能
加快推进集中成片区改造,逐步将其它棚户区、城中村改造统一纳入到区城棚户区改造范围。加快城区老工业区搬迁改造,稳步实施城中村改造,有序推进旧住宅小区综合整治、危旧住房和非成套住房改造,全面改善人居环境。
(五)重视城镇低效用地再开发的空间利用
随着社会的发展,城市化进程的加快,土地资源越来越少,也越来越稀缺,对土地进行多维空间的利用,可以增加建筑的容积,减少土地的空间,增加人们对于土地利用的效率。充分利用再开发土地资源,提高土地的利用率,减少对于耕地的占用,给城镇带来更多的经济效益。对于城镇低效用地再开发的问题政府应该高度重视,制定相应保障措施,并且切实落实到位,对土地资源的利用做到真正的监管。
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办理单位:市自然资源局

市自然资源局对遵义市政协五届三次会议提案(第53190号)的回复意见

农工党遵义市委:
关于对遵义市政协五届三次会议提案(第53190号)收悉,现回复如下:
改革开放以来,粗放式的城市土地利用模式驱动经济发展的路径已不符合时代需求,出现了土地供应量与城市发展需要量相矛盾的现象,在严控新增建设用地的刚性约束背景下,大量城镇存量低效用地加剧了土地供需矛盾。城镇低效用地的管控治理不仅是深化土地使用制度改革重要组成部分,也是当前及未来一段时间内土地利用管理的一项核心内容。但城镇低效用地作为一项大规模的系统性工程,在国内刚崭露头角,尚缺乏必备的理论支撑和法律依据。2007年6月,广东省佛山市下发《关于加快推进旧城镇旧厂房旧村居改造的决定及3个相关指导意见的通知》,率先对“三旧”进行改造。2008年国务院下发了《关于促进节约集约用地的通知》,强调要充分利用现有建设用地,大力提高建设用地利用效率。在北京市、广东省、浙江省、南京市进行了节约集约用地尝试,积累了宝贵经验后,2014年,国土部发布了《节约集约利用土地规定》,文件重点提出进行建设用地总量控制,注重盘活利用存量用地,这是我国首部专门就土地节约集约利用进行规范和引导的部门规章。为了破解有限的土地资源对城镇化进展发展的制约这个难题,中央陆续出台了“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”(增存挂钩)等诸多措施,在2016 年国家又发布《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》,各地按照《指导意见》出台相应的管理措施。为贯彻落实《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》(国土资发(2016147号)和《国土资源部办公厅关于印发<城镇低效用地再开发工作推进方案(2017年-2018年)的通知>》(国土资厅函(207]1172号)文件精神,2017年8月,贵州省国士资源厅下发子《关于做好全省低效用地再开发工作的通知》(黔国土资函[20171122号),对贵州省内各地城镇低效用地工作作了部署、安排,我市严格按照省国土资源厅对该项工作的安排,完成了遵义市低效用地摸底调查工作,建立了数据库。2019年8月,省自然资源厅下发了《关于征求低效用地再开发编制方案的征求意见稿的通知》,低效用地再开发工作将进入实质改造阶段。
一、我市低效用地成因分析及解决措施
(一)原因:九龙治水的规划管控是造成我市低效用地的重要原因。土地规划以保护土地资源,保障发展为中心,希望充分利用存量建设用地,节约集约利用土地;而城市规划往往以“经营城市”为出发点,更多地希望利用新增建设用地,获取更多的土地资产收益,而忽略存量建设用地的盘活,这就出现了新增建设用地规模不断扩大,存量低效利用土地难以调整盘活的现象。其次城规建管缺乏统筹,城市总体规划和控规的修编过程历时较长,出现一边建设一边规划现象,城市规划体系不够完善,缺少相关专项规划,导致城市规划缺乏统筹性和指导性,使得整个城市功能布局、用地平衡、资源配置等缺乏科学性,城市基础设施建设中缺乏合理预设与统筹规划,各类服务网点布设不平衡,导致可持续发展后劲不足,影响了城市的发展速度和质量。
措施:建立国土空间规划体系。机构改革以后,遵义市规划局和遵义市国土资源局合并为遵义市自然资源局,将土地利用总体规划、城乡规划、经济社会发展规划、主体功能区规划、环保规划等空间规划统一融合为国土空间规划,实现“多规合一”。
(二)原因:用地监管缺位
用地前期的开发建设适宜性调查工作不到位,导致大部分批而未用土地由于坡度大而难以开发利用;其二是用地单位原因导致的用地闲置和政府部门对用地的供后监管力度不够所致,对已供项目用地的建设信息大多停留在用地单位企业报批的数据上,对项目用地供地后的建设情况深入调查了解的较少,使得部分单位企业没有按时进行项目的开发建设,或是没有完全按照建设用地指标的要求进行投资建设。
措施:强化土地批后动态巡查,加强土地领域执法力度。
强化自然资源部土地动态监测监管系统功能。及时录入土地供应信息,全面了解土地供应情况,对批后供应进行精准监管,对闲置土地严格按照《闲置土地处置办法》进行处置,构建健康有序的土地供应市场环境,充分发挥市场配置重要作用,提高土地利用的价值。我市建立了双随机一公开制度,定期对用地单位取得的地块随机检查。
(三)原因:发展观念错位,项目准入门槛低
1、地方政府在片面追求GDP增长、抢拉税收,在错位GDP政绩观和畸形发展理念影响下,看重短期利益,忽视资源的可持续和生态环境保护而盲目立项,甚或引进高能耗、高污染和设备落后的工业企业,影响区域产业发展,同时打乱了用地结构的合理利用。为获更多投资,引进招商引资企业,制定不合理的土地相关优惠政策,工业项目准入门槛低,低廉的土地成本一方面纵容了工业企业粗放用地,一方面囤地生财,致使土地利用低效。
2、根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定,工业用地最高出让年限为50年。企业入驻后,较容易受到产业前景、市场需求、资金运转、政策导向等因素的影响,不能完全履行合同上对土地容积率、建筑密度等指标的建设要求,从而催生了企业盲目圈地、低效利用土地。其次,地方招商引资相对困难,政府为了留住企业,部分项目土地供应规模偏大,而部分企业采取分期建设,或是预留部分作为发展用地,待提高产能后再开发利用,入驻后的实际开发率并不高。再者,部分地块没有达到“三通一平”的条件,相关基础设施及公共配套设施不到位的情况下就开始供地,用地单位在拿到土地之后不能及时开展建设活动。
实地调研发现,红花岗区低效利用的工矿仓储用地多为老旧的国营企业或者经营不善导致停产或倒闭造成的企业。按照现行政策,工业用地出让使用年限为50年,对一些生命周期较短的企业来说,这是一个较长的时限。由于工业企业项目用地在投资开发建设过程中存在诸多不确定因素,特别是企业自身原因和市场环境变化,有可能面临无法持续生产经营,进而形成土地低效利用。目前,红花岗区尚缺乏可操作的土地使用权提前收回相关标准,随着城市的建设、人口的聚集,使得原有工业仓储用地在开展工业加工生产时受到周边商业用地和居住用地带来的约束,部分用地企业在利益的诱导下私自改变用地性质,从工业仓储用地转变成商业经营以获取更大的利润,利益的驱使下部分企业不愿提前退出土地使用权,导致土地使用权周转缓慢,回收难度增大。
措施:丰富供地模式,实行弹性机制
因时制宜,实行工业用地弹性出让机制。新技术的被发明与创造,愿有产品就会面临着技术上和产品上的重大更新换代。美国的一些决策者指出,第三次工业革命带来的结果是产品的更新换代周期非常快,一般产品在1-2年内就会更新。现行工业用地出让一次性50年使用年期的单一供地方式已经带来诸多弊端,以红花岗区为例,大量工业企业生命周期短,企业淘汰后导致用地低效利用,受土地被抵押等因素影响,导致实际操作中土地很难有效退出,造成土地资源严重浪费,难以有效盘活。改革实施工业用地弹性年期出让和先租后让供地方式基于4个方面的考虑,一是符合国家节约集约用地政策导向;二是工业用地的寿命周期在20年左右(特殊工业项目除外);三是可以降低企业取得土地的初始成本;四是有利于形成招商纠错机制、践行项目准入政策。2018年3月北京、河南等地都相继发布将工业用地、产业用地出让年限缩短至20年的政策。一时之间成为了行业的热点话题。其实工业用地弹性出让的政策在上海、深圳早已全面实施。然而北上深对于工业用地弹性出让的政策还有有着明显的区别。
遵义市以南部新区(现合并为红花岗区)及新蒲新区为试点,实施工业用地弹性年期出让改革,但在改革中遇到瓶颈,因龙里县在实施工业用地弹性年期出让改革中成交价格低于16.8万元/亩被国家土地督察武汉局责令限期整改,为此,贵州省国土资源厅明确我区在实施工业用地弹性年期出让改革中工业用地的处置价格不能低于16.8万元/亩。由于不能低于16.8万元/亩,造成弹性年期出让“降低企业取得土地初始成本”的改革效应难以发挥,进而导致改革难以推进。因此,遵义市的工业用地弹性出让机制在基于国家现行法律层面的约束管制下,应继续克服阻力,积极探索工业用地弹性出让、租让结合等供地方式。
(四)原因:棚户区改造路径固化
城镇低效用地主要来源于棚户区、地质灾害区、城乡建设用地增减挂钩拆旧区和批而未用。这些城镇低效用地区域大都为建筑密度较大、基础设施简陋、房屋建成年限较长、使用功能不全、安全隐患突出的棚户区,改造时不仅要进行征地补偿和补偿安置,还要解决失地农民生产、生活和社会保障等一系列问题。
1、拆迁安置难度大
棚户区是我国社会经济发展过程中的历史产物,属于城市自身发展过程中遗留的历史问题。红花岗区棚户区内的建筑大都建成年代久远,多存在安全隐患,基础设施缺乏,环境问题严重,居民贫困,人口密集、人员成分复杂。绝大多数棚户区居民愿意并支持改造,但也有部分居民对补偿标准的期望值过高,趁机多要些利益,导致拆迁工作困难;另一方面,安置工作压力也较大。安置一般采用货币补偿、异地安置、就地安置等三种方式,但大部分棚户区改造无法满足就地安置需求,尤其是地质灾害区和零星片区,需要异地安置或货币补偿,而异地安置因公共服务设施配套不完善,使得需要异地安置的居民积极性不高,工作难以开展。
2、资金短缺,投融资机制不完善
根据近两年实施的红花岗区棚户区改造工作来看,低效用地开发再利用项目在资金方面存在如下重点问题:一是启动资金压力大,特别是项目前期启动就需要一次性投入大量资金,这与财政资金逐年逐笔拔付的特点相矛盾,而土地出让、商业贷款资金以及企业自筹资金也难以满足集中及时到位的要求。有的需要改造的棚户区大多位置偏远,商业开发价值低,实施改造很难实现资金就地平衡。加上改造项目吸引信贷资金、民间资本参与的水平普遍不高等因素,社会资金的“短板效应”导致低效用地改造项目资金缺少有力的制度安排予以支持,进而遇到巨大的融资瓶颈,使低效用地改造的资金缺口普遍较大。二是地方财政配套压力大,红花岗区原本就财力紧张,需要安排的民生工程支出项目较多,低效用地的改造需要拆迁安置的居民数量又较多。在几乎没有市场运作空间,基础设施差、前期投入多等难题下,虽然红花岗区地方党委、政府克服重重困难,做了大量筹资工作,但财政预算仍然无法足额安排低效用地改造的配套资金。三是投融资政策不完善,财政资金支持低效用地改造,多以建设资金、直接补助的形式投入建设,财政资金引导和调动金融机构等投融资主体的能力相对不足,导向和放大作用尚未得到有效发挥。
措施:完善配套机制,创新优化政策
建立调动政府、土地使用权人及相关权利人的共同参与机制,泛化低效用地的再开发路径。在市场经济条件下,利益是各方开展工作的驱动力,要推进城镇低效用地再开发工作,需平衡各相关权利人利益需求,满足国有土地使用权人、企业、民众的利益诉求,调动各方的积极性,鼓励原国有土地使用权人、集体经济组织、投资企业以及社会各方力量参与到城镇低效用地再开发上来,在维护社会稳定的前提下,丰富再开发的模式和改造途径。公共参与是使利益不同的主体得以协调,采取联合的行动最大程度的实现公共利益 。
城镇低效用地的再开发是城镇化的重要组成部分,而土地增值收益分配是再开发的制度核心,政府作为再开发的主体应该积极探索再开发模式,及土地增值收益的分配和做好再开发活动的监督监管工作。
1、创新政策,丰富再开发模式
一是探索政府主导、多方合作再开发途径。根据全国试点的实践经验,政府鼓励多方参与再开发活动,不但激发了市场活力,还极大程度降低了政府投入成本,减小了政府财政压力,特别是在政府债务风险加剧的情况之下,有效资金进入市场对于开展城镇低效用地再开发活动尤为重要。其中典型的PPP模式就是各方秉承“收益共享、风险共担” 合作理念,通过多方参与、各展所长、致力于实现“双赢”甚至“多赢”。政府相关部门通过公开招标等形式与中标的开发商组建具有资质的合资公司,并签订关于再开发的合同,明确各方应履行的义务和责任,在引进金融机构后,要与金融机构达成相关支付费用的协议。在该模式中,政府和社会资本是平等主体,在各自领域发挥自身优势,即各司其职又紧密合作,可以考虑将部分利润用来修建基础设施建设,在再开发实施的阶段,完成配套设施的建设功能,使该项工作不但符合了各方利益诉求,同时也提升了城市形象,实现空间布局转型升级,构建民众对美好生活的向往蓝图。
2、探索土地增值收益分配机制。
城镇低效用地涉及的相关权利人聚焦他们的合法权益是否得到切实保障,这也是开展城镇低效用地再开发工作的关键所在,市场经济时代,对于土地增值收益如何分配,如何契合土地权属人对于土地的期望,应建立土地增值收益分配机制。首先,政府作为土地的管理者,从事再开发活动的引导者和参与者,应明确土地增值分配收益。土地权属人通过招拍挂程序合法获得的国有建设用地使用权,应享有土地增值收益分配。投资商作为再开发的主体,应按照投资比例间接参与分配。同时,应明确分配比例。土地权利人还可按照土地“作价入股”的方式参与再开发活动,各相关权利人按照出资比例分享增值收益。最后,应妥善处理好相关权利人的利益关系。总之,相关权利人遵循事先约定,精诚配合,目标一致,共同推进再开发活动。
3、加强低效用地再开发过程中的监督监管治理。
城镇低效用地再开发既要严格遵守国家相关法律、法规,又要结合土地实际情况,制定再开发方案,还要考虑相关权力人的利益诉求,只要一开始进行再开发活动,就是相关权力人相互博弈、相互妥协又精诚团结的过程。为了再开发工作的顺利开展,确保政策的正确执行,要落实监督责任,严格按照监督管理机制作业。首先要明确监督制度。对再开发的资金遵循分级负责、专款专用和集中支付的原则,对再开发过程中涉及的各个环节定期全过程公开,接受公众和社会的监督。其次建立问责机制。针对城镇低下用地再开发,我国目前还没有建立相关的责任追究机制,对管理和开发过程中的违法违纪行为进行严肃查处并追究责任。明确各方主体责任,严格按照约定中的分工各司其职,对于问题发生的领域,如存在违法违纪行为,依法依规追究其相关人的责任;如涉嫌犯罪,依法移送司法机关进行处理。
二、下一步工作打算
根据提案建议,我局将结合遵义市低效用地现状,紧紧围绕“挖掘存量土地潜力、切实做好防范风险工作”, 按照市委、市政府的工作安排,提高土地供应水平和质量,为社会经济发展提供有力的用地保障.



2019年8月21日
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